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工程项目建设投融资模式与管理模式的理解

工程项目建设投融资模式与管理模式的理解

201981  信息来源:365棋牌娱乐新手卡_娱乐吧棋牌电游365_365网络棋牌大厅秘书处

杨帆

摘要:针对政府对现行基础设施建设的深化改革,总结和概括了当前工程项目建设领域投融资和管理的多种模式,通过对这些模式的基本含义的理解,结合实际情况,认真分析了各种模式的利弊和现实价值,对战略性社会资本、金融机构、建筑施工企业和管理者具有一定的借鉴作用。

关键词:工程项目建设;投融资与管理;模式

自十九世纪八十年代开始,我国工程建设领域逐步加大对外开放力度,三十年来各种投融资模式及管理模式层出不穷,本人参与了不少的项目建设,见证了多种模式的运作与实施,国家政府也不断地完善和总结工程项目建设的运行模式,基本建设趋于多元化、规范化、市场化。工程项目建设投融资模式主要有:OM 模式、MC模式、BOO模式、TOT模式、TBT模式、ROT模式、BT模式、 BOT模式、BOT嵌入EPC复合模式、PPP模式、PPP嵌入EPC复合模式及SOT模式等;工程项目建设管理模式主要有:传统模式、CM模式、DB模式、PMC模式、PA模式、PPA模式、EPC总承包模式等。

一、工程项目建设投融资模式

1 OM模式(委托-运营) ?指政府将存量公共资产的运营维护职责,委托给社会资本或项目公司,社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留公共资产所有权,只向社会资本或项目公司支付委托运营维护费用。

2MC模式(管理合同) 指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责,授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留公共资产所有权,只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式。

3BOO模式(建设- 拥有- 运营)BOT方式演变而来,二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权,但必须在合同中注明保证公益性的约束条款,一般不涉及项目期满移交。

4TOT模式(Transfer-Operate-Transfer即转让- 经营- 转让) 社会资本购买某项目资产的全部或部分产权或经营权,对项目进行开发、建设、经营,通过经营收回全部投资并取得合理的回报,在约定的特许期结束后,将项目的产权、经营权、所有权、管理权、控制权等无偿移交给原所有人。

5TBT模式 TBT就是将BOTTOT两种融资模式组合起来,以BOT为主、TOT为辅,最终促成BOT。其实施过程如下:政府为了促进某待建项目的建设完成,将已经运营一段时间的存量项目的未来若干年的经营权,无偿转让给社会资本,社会资本同政府合作组建项目公司,由项目公司去经营存量项目和建设新的待建项目。新的待建项目建设完成并开始经营后,社会资本和政府按在项目公司的股权结构从项目公司的两个经营中获得收益,在约定的特许经营期结束后,项目公司相继将存量项目和新建项目的经营权、管理权及所有权等无偿归还给政府,项目公司解体,社会资本退出。其本质就是政府将存量项目和待建项目打包推向市场招募社会资本,获得代建项目的建设资金,同时也可以从新建项目的经营中获利,还拥有存量项目和待建项目的最终所有权,可谓是“一鱼三吃”。

从以下TBT模式结构图可直观地看出:TBT模式有两大特点,其一,政府通过TOT盘活了固定资产,以存量换增量,将未来的风险收入变现,同时获得入股BOT项目公司的股本金,以少量的国有资本带动大量的社会资本,并且可以通过入股项目公司的股权结构在一定时期内对项目拥有控制权和管理权。其二,社会资本通过拥有存量项目的经营权,可以从政府行为中获得投资安慰,为项目公司的运营获取未来稳定的现金流,为新建项目的融资开通渠道,使项目公司的融资变得更为容易。

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1 ?TBT模式结构图

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TBT融资模式中,政府将存量项目的国有资产转让给社会资本后,会积极协调各方关系,推动BOT项目的顺利进行,甚至成为项目实施的主导。这样,既有了政府的强力参与,又有了资金的保证,社会资本不用担心财务上和政府履行合同上的问题,无疑减少了社会资本的投资风险,使社会资本对项目更有信心,大大增加了项目合作实施的成功率。

6ROT模式(改建-运营-移交) ROT模式是在TOT模式的基础上,政府增设了改扩建内容,其运作模式同TOT模式基本相同,合同期限一般为20-30年。

7BT模式(Build Transfer即建设-移交) BT模式俗称为交钥匙模式,是过去基础设施项目建设领域中常采用的一种投融资模式。政府作为项目发起人,通过特许协议招募社会资本作为投资人,政府(或政府平台公司)与社会资本签订合同,由社会资本负责项目建设的投融资,并进行专属于政府的基础设施项目建设,在规定时限内基础设施建设完成,将竣工后的基础设施移交给政府(或政府平台公司),政府(或政府平台公司)根据事先签订的回购协议,分期向社会资本支付基础设施项目建设的总投资及既定的回报。

采用BT模式建设的基础设施项目,其所有权属于政府(或政府下属的平台公司),项目建设的业主为政府(或政府下属的平台公司),政府(或政府下属的平台公司)将项目的投融资和建设的特许权转让给社会资本,社会资本作为项目建设的代建业主,政府职能部门在项目实施过程中行使监督、指导作用,以保证项目顺利融资、建成、移交;社会资本一般是依法注册的达到一定资格要求的国有施工企业;银行或其他金融机构根据项目未来的收益和资产状况为项目提供融资贷款,对社会资本追索仅限于项目出资和股东支持责任(有限追索)。政府(或项目筹备机构)根据当地基础设施建设的需要,对项目立项,进行项目建议书、可行性研究、筹划报批等前期准备工作,委托下属平台公司或招标代理公司对项目进行招标;与中标人(社会资本)签订BT合作合同(或投资协议);以社会资本为主体,政府下属的平台公司或参股(一般在20%以下)组建项目公司,项目公司在项目建设期间行使业主职能(即代建业主),负责项目的投融资、建设、管理,并承担建设期间的风险。项目建成竣工交验后,按照BT合作合同(或投资协议),社会资本将完工的项目资产移交给政府(或政府下属的平台公司)。政府(或政府下属的平台公司)按约定的投资总额(或竣工审计后评估总额)和适当的盈利标准一次性或分期偿还给社会资本。

政府目前基本不采用BT模式。主要原因在:(1)地方垄断、地方保护、缺乏竞争,一些地方政府的BT项目,不同程度地存在着一部分项目管控在政府有关部门内封闭运作,有时甚至出现违反建设程序的操作,寻租腐败等问题突出,明显没有按照既定的招投标和政府特许经营的相关法规和政策办理;(2)各地政府(或政府下属的平台公司)的掌控能力比较差,专业技术人员缺乏、管理粗放、政企不分;(3)在项目具体的建设实施过程中,也不同程度地存在着对项目功能审核、财务监管、方案审批、质量监督等管理不力;(4BT模式必须经过项目准备、框架协议谈判、合同谈判、定价机制谈判、移交谈判,涉及政府许可、审批以及融资担保等诸多环节,牵扯的范围广,障碍多,操作难度大、交易成本大、融资成本大、监管难度大;(5)项目建设费用难以控制,基本预备费和涨价预备费高,项目定价谈判难度大;(6BT项目质量安全得不到有效控制,社会资本出于其利益考虑,在项目建设标准、建设内容、施工进度、安全文明施工等方面存在问题;(7BT项目分包情况严重,由于政府(或政府下属的平台公司)只与项目总承包单位发生直接联系,项目实施可能被细化,愈细化分包愈显严重,由此造成社会稳定上的问题居多。

8BOT模式(Bulid-Operate-Transfer建设- 经营- 转让 BOT模式是BT模式在经营权限上的一种延伸,政府以BT模式为基础,将社会资本已经建设的基础设施授以特许经营权,由社会资本负责经营管理,社会资本通过提供公共产品及服务获取收益,用以补偿项目建设的总投资和约定的适当盈利,在约定的特许期结束后,将项目的产权、经营权、所有权、管理权、控制权等无偿移交给政府,转由政府指定部门经营和管理。其最大特点就是将基础设施的经营权有期限地抵押,用以获得项目融资,或者说是国有资产市场化、民营化。在整个过程中,项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担,法律、政策和最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

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2 ?BOT项目流程图

目前,BOT模式混合于PPP投融资模式和EPC管理模式广泛青睐于政府采用,多用于投资额度大而期限长的项目。一个BOT项目一般要经过立项阶段、政府采购招投标阶段、谈判阶段、项目建设采购招投标阶段、建设阶段、经营阶段和移交阶段,到特许期满往往有十几年或几十年的时间,特许合同的议定是BOT项目的核心。社会资本在与政府谈判过程中始终处于弱势地位,限制竞争保证、争议解决机制等都是问题宜发地带,如在定价和调价机制上,基础设施和共用事业涉及民生,往往实行政府单方面定价,有的定价还要经过市民听证,而社会资本在项目上的收益主要来源于政府规定的收费标准和相关配套政策,所以说BOT项目建设和运营的各种商务条件的界定主要依靠政府的支持和承诺,尤其在地方经济不发达,还在吃“财政饭”的地方政府,可是在我国法律法规中,很少涉及政府保证的内容,即使政府为相关项目提供相关保证与承诺,也有可能被其他法律或上级政府撤销,这就是社会资本在运行BOT模式时必须面对的政策风险。

尽管BOT模式投资大,期限长,其政治风险、市场风险、技术风险、融资风险和不可抵抗的外力风险需社会资本规避和分担,但是,推广BOT模式有利于解决政府财政短缺问题,为政府增强公共产品和服务供给能力和提高供给效率提供一定的市场架构支持。其缺陷在PPP模式中有所改善,政府为了深化经济体制改革,实现国有资产市场化,大市场、大格局、大地域的多种投融资模式会层出不穷。

9BOT嵌入EPC复合模式 ?BOT+EPC模式是一种在建设环节嵌入EPC工程项目管理模式的BOT投融资模式。基础设施投资业务一般具有周期长、一次性资本投资额大、建设期风险大而营运期间风险相对较小、经营性现金流稳定等特点,这些特点决定了BOT模式的管理重点在于建设B”,而不是在于经营O”移交T”,而EPC模式则恰恰是用于解决建设B”环节的风险的一种机制,强调在一个总承包商下将设计E”采购P”施工C”有机结合起来。政府不再考虑项目资本问题,而改由项目公司全面负责项目的融资、建设与后期运营;那些专注于基础设施领域的战略性投资公司、饱受流动性泛滥困扰而为闲钱寻找出路的财务投资人、面对激烈市场竞争的轻资产的工程建设企业以及致力于市场化机制的运营管理公司则以联合体或独立体的形式承担项目公司的责任,既是BOT的投资者,又是EPC的总承包商,甚至安排所属企业在设计、采购或施工环节充当分包商。

BOT+EPC模式具有其独特的创新价值:其一,具有有效的投融资激励机制;其二,满足工程项目管理和市场竞争的内在需求;其三,实现体制机制的创新价值,可以简化政府审批和招标程序,可以形成市场化的定价机制,可以引导投资者放弃短视行为着眼于项目全周期来处理好质量、成本和收益的权衡关系,可以激励业主从建设期开始即考虑安排战略性削减运营期成本的机制和措施,可以有效遏制寻租现象,降低廉洁风险。

10PPPPublic-Private-Partnerships)模式?? Public-Private-Partnerships 英文直译的意思是公-私合作(合营)伙伴关系,国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[201460号)正式确定的名称是“政府和社会资本合作”,其与BOT模式不同,主要体现在:(1) 社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人,包括外资企业、民营企业、中央企业、地方国企,但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业,但政府所属平台公司可在项目公司(SPV)中参与少量的股份,而BOT项目的社会资本一般是依法注册的达到一定资格要求的国有施工企业;(2)合作项目是全方位的,包括经营性项目、准经营性项目和非经营性项目,如在公共基础设施领域大型的公路、铁路、地铁等,在市政共用设施领域的城市轨道交通、自来水、污水处理、垃圾发电等,在公益设施领域的学校、医院、养老院等,而BOT项目一般是经营性项目;(3)参与的金融机构及金融工具更强大,如:银行贷款、基金投资、发行债券、信托贷款、PPP基金、股权投资等;(4BOT业务所建造的基础设施不能作为项目公司的固定资产,而PPP项目则可以并可以利用其固定资产进行项目融资,项目公司作为借款人,不需要母公司的担保,不是依据项目投资人或发起人的资信来安排融资,不会增加母公司的负债率,银行或其他金融机构对社会资本追索仅限于项目出资和股东支持责任(即有限追索),而BOT项目并不都是使用项目融资方式融资,大部分是传统的公司融资;(5)银行或其他金融机构根据项目未来的收益(预期收益)、资产状况、政府扶持的力度、未来稳定长期的现金流和经济强度为项目提供融资贷款,金融机构为规避风险常常要全过程参与项目管理;(6)为了提高社会资本投资工程建设项目的积极性,PPP模式可以在一定程度上保证社会资本有利可图,政府可以给予社会资本相应的政策扶持作为补偿,如税收优惠、利率上浮、贷款担保、给予社会资本沿线土地优先开发权、向借贷机构出具承诺而保证比较顺利地获得金融机构的贷款等;(7PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下,可以提高工程建设项目服务质量,可以把专业的事让给专业的人士去作;(8PPP没有单一模式,存在很多可能性,基于不同的政治环境、资产性质以及社会资本行业参与的程度,公私合作伙伴关系具有多种形式。

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3 PPP模式结构图

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PPP模式存在的主要问题:(1)国家政策法规配套不完善;(2PPP模式的组织形式非常复杂,合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任上的分歧,尤其是社会资本与政府之间,只有政府与社会资本形成相互合作的机制,才能使得合作各方的分歧明朗化,在求同存异的前提下完成项目目标;(3)融资支持体系未建立,融资支持仅限于央企和地方大型国企,不利于发挥社会资本的多元化;(4)操作过于专业,涉及专业知识和专业名字太多,涉及政策太多;(5)中小项目、中小社会资本、县市级需求被忽略。

11PPP嵌入EPC复合模式? 它是BOT+EPC模式的一种升级变换,即PPP+EPC模式,亦是在建设环节嵌入EPC工程项目管理模式的PPP投融资模式。

12SOTSubsidize in Building, Operate and Transfer)模式? (建设期补偿-运营-转移)其主要运作思路是:将拟实施的公益性项目和营利性项目捆绑成一个大的项目资源对社会资本招商,公益性项目由项目所在地政府以其财政担保的方式从政策性金融机构申请信贷,营利性项目则由社会资本出资成立的SOT项目公司负责投融资。两个项目均由社会资本建设,全部建成后,公益性项目租赁给社会资本的SOT项目公司经营,并授予SOT项目公司一定年限的特许经营权,政府通过从SOT项目公司收取租金和特许经营费用,偿还部分融资的本息,社会资本通过经营收回投资和投资收益。项目特许期满后,SOT项目公司无偿将全部项目权益移交给政府或续签合同。主要特点是:(1)真正体现了合作共赢、风险共担、共同发展的理念;(2)采用多种融资模式组合,降低了社会资本承担的风险,激励社会资本积极参与,提高了项目运作的成功率;(3)由于政府信贷资金的注入,SOT项目公司拥有稳定的现金流,为项目融资提供了便利;(4)对项目全生命周期的组织机构设置提出了一个新的模型和管理理念,是高端PPP模式的转型升级。

二、工程项目建设管理模式

1、传统模式 ??传统模式属于一种典型的业主管理性质,也是一种最为基本的承发包模式。业主将前期的各项工作委托给设计师和咨询工程师完成,然后经过立项、设计、施工招标文件准备、施工招标、订立工程施工合同、工程分包、设备材料采购、组织实施等程序。业主单位派业主代表负责项目管理,与监理、设计、承包商联系,设计、监理单位与施工单位没有合同关系,但承担业主委托的监理和设计工后服务工作。

传统模式的主要优点:沿用时间长,模式相对成熟,项目参与各方对此已是亲车熟路,非常熟悉其运作程序;业主可直接对咨询、设计、施工等关键参与方施加影响,对项目的控制力度较大。其缺点也很明显:严格按照立项-设计-招标-建造的顺序依次进行,只有一个阶段结束后才能开始下一个阶段,实施周期较长;业主需投入大量精力和资源,管理成本高昂;施工单位不参与设计工作,设计的可施工性较差;变更较多,容易引致巨额索赔;设计方与施工单位之间较易发生争执,往往会损害业主利益。

2CMConstruction Management)模式?? CM模式就是在采用快速路径法(亦成为边设计边施工法)的前提下,将建设工程的实施作为一个完整过程来看待,同时考虑设计和施工因素,自工程开始阶段即聘请具有施工经验的CM单位参与到建设工程实施过程中来,以便设计人员充分考虑施工方面的建议,从而保证项目的顺利实施与管理。

就其本质而言,CM模式仍然属于业主管理性质,只不过是传统模式的一种变型而已;或者说,它是一种兼具承发包与管理服务特点的混合模式。CM模式的最大卖点在于动态设计、动态管理,以此来缩短工程建设工期。其基本思想是通过采用快速路径的生产组织方式,即设计一部分、招标一部分、施工一部分的方法,实现设计与施工的充分衔接,以缩短整个建设工期。这种模式明显区别于要等到设计图纸全部完成之后再行招标的传统的承发包模式。

与传统模式相比,CM模式的主要优点在于:设计的可施工性好,施工效率高;设计和施工平行作业,有利于缩短工期;可较早施工,施工工作得以提前,为精细施工提供较充分的工期余量;减少了设计方与施工方的扯皮和对立;业主可以实现源于工期缩短而带来的投资利益。CM模式最为致命的缺点是,由于设计与施工平行作业,这种吃笋子剥一节吃一节的方式容易造成重视局部和短视,而忽视全局和整体,不太容易把握项目的整体方向和进度,可能会使项目剑走偏锋,甚至导致一个大相径庭的尴尬结果;项目一旦进入实质性实施阶段,容易引致设计方和施工方、设备材料供应方的联合敲竹杠,使业主在项目总体控制和过程控制上完全陷于一种被动局面。此外,CM模式对设计方的协调能力亦有较高要求,设计方必须要平衡好来自业主方、施工方和设备材料供应方的利益诉求和施加的压力。

3DB模式 (设计-建造模式) ?设计-建造Design-Build)模式是指由业主将工程项目的设计、施工、安装全过程打包,招标选定一家专业机构或联合体作为总承包商来完成,在项目招投标和签署合同时,均以合同总价为基础,总承包商对整个项目的设计和施工成本负责。采用设计施工一个总承包商对整个项目负责,避免了设计和施工的矛盾,有利于控制总投资和节约工期,同时,在招标时业主可以把设计方案的优劣作为一个主要评标因素,有利于业主最终得到一个高质量的项目产品。

设计-建造模式已属于专业机构管理性质,与传统模式相比,已经有了质的不同。如果说传统模式是肥水不流外人田,沿用的是自给自足的自然经济;那么,设计-建造模式,已实质性地迈入了代建制阶段,体现了对社会分工和专业化协作的内在规律的遵循和尊重,倚重的是发挥各自比较优势的交换经济。从另一个角度看,设计-建造模式也已具备了EPC总承包模式的雏形。

4PMCProject Management Contractor)模式 即项目管理承包模式,是指业主将工程项目全过程、全方位的管理权限(包括工程的整体规划、项目定义、设计施工采购等)委托给项目管理承包商(PMC)完成,PMC代表业主对项目建设过程进行全面管理,但其一般不直接参与项目的设计、采购、施工和运行等阶段的具体工作。

项目管理承包商(PMC)是该模式的核心环节。根据项目管理承包的工作范围,PMC模式一般区分为三种类型:第一种类型,代表业主实施管理,同时还承担一些项目边界条件以外的例如公用设施的EPC工作。这种类型,对于PMC而言,风险较高,但回报并不薄;第二种类型,PMC作为业主管理的延伸,管理EPC总承包商,但不承担EPC的具体工作。这一模式较之前模式,承担的风险较小,所获取的回报也相应减少。第三种类型,PMC作为业主管理的顾问,对项目进行监督、检查,并将监督、检查的结果向业主及时反馈。这一模式事实上属于咨询性质,只收取固定回报,不承担任何风险。第一和第二类型属于典型的代建制,属于专业机构管理性质。

20世纪90年代,在PMC模式的基础上,德国又出现了一种称为”Project Controlling模式的升级版本,属于一种更为高级、更为现代化的专业机构管理性质。

5PAPPA 模式 “Principal-Agency(委托-代理)”“Principal-Principal -Agency(委托-委托-代理)”模式。PAPPA两种模式主要是解决公司的治理问题。通过所有权与经营权的两权分离,有效地降低管理成本,协调公司利益相关方,包括股东、债权人、管理人员、员工、供应商、零售商、消费者和社区居民在内之间的关系,其要旨在履行公司的财务、法律和其他合同义务的前提下使公司价值最大化。

6EPC模式(亦称“设计采购施工总承包模式”) ?在这种模式下,业主将工程的设计、采购、施工等工作,全部委托给一家具有设计能力的施工单位或者一家具有施工能力的设计单位或者一个由设计单位和施工单位组成的联合体来负责组织实施。EPC模式把设计、采购与施工作为一个整体来管理,缩短了管理链条,节约了管理成本,便于项目实施。

EPC“Engineening设计”-“Procurement采购”-“Construction施工 “Engineening”“Design”不同,“Design”单指具体设计工作相比,“Engineening”的含义广泛,包括了具体的设计工作、整个项目的总体策划、整个项目的实施规划、整个项目的组织管理策划和具体组织工作等。Engineening使得总承包商的职责进一步向工程前期延伸,要沟通、领略并准确理解业主的投资意图、总体考虑和具体要求。将“Procurement” 译为采购,按照世界银行的定义,采购包括工程采购、服务采购和货物采购;而在EPC模式中,则主要是指货物采购,包括材料和设备,完全由EPC总承包商负责。“Construction”也不同于“Build” “Building”多指建筑物,特别是房屋建筑物,而“Construction”并没有特定的工程对象,在EPC模式中,特别强调适用于工厂、发电厂、石油开发和基础设施(Infrastructure)等建设工程。

EPC总承包模式具有以下主要特征:EPC总承包合同是界定业主与总承包商权利、责任和风险的核心法律文件;总承包商依据总承包合同可以与分包商签订合同,分包商的全部工作只对总承包商负责;业主只负责整体的、原则的、目标的管理和控制,但应负责为EPC总承包商提供良好环境条件的义务;业主可以自行组建管理机构,亦可以委托专业机构对工程项目实施全方位的管理和控制;总承包单位承担了设计采购施工总承包管理风险,同时也拥有更多的获利机会。

与业主管理和专业机构管理相比,EPC总承包模式在项目治理上发生了本质的变化。在总价合同中,EPC总承包商所主张的权益,不仅限于基于市场化水平的合同权利合同收入,而且更向业主权益渗透一步,要与业主分享一部分剩余控制权剩余收入索取权。与此相对应的支付对价是,EPC总承包商必然要承担工程项目的大部分风险,这是EPC总承包模式最为本质的特征。

EPC总承包模式具有比较突出的优势,主要体现在:专业机构管理项目;专业人员管理项目;实现EPC总承包合同框架下的内部协调,降低交易成本;由风险控制能力最强的一方承担风险管理责任,有效管理风险并控制建设成本。因此,EPC总承包模式在一定程度上代表了工程项目管理模式的发展方向。

参考文献

张云亭:《BOT+EPC:组织逻辑与行为框架》,北京:中信出版社,2013年版

作者简介:

杨帆:重庆交通建设(集团)有限责任公司副总工程师、高级工程师。

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